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报告二:“一带一路”沿线国家的政治与治理

发布时间: 2017-07-09  
摘要:治理对于国家发展意义重大,尤其对于普遍处在转型时期的一带一路国家而言更是如此。根据全球治理指标评估结果,一带一路国家总体治理水平较弱,明显具有政治动荡与腐败严重的特征,这经济、教育和制度密切相关,尤其在制度层面。结合“一带一路”国家多处在以政府为主导的治理体系当中,这种政府主导性能够通过建立良好营商环境来推进市场的发展,建立健全社会保障体系,尤其在教育和健康的方面所起的作用。

关键词一带一路;国家治理;政治动荡;腐败;政府主导

一带一路倡议是一个国际问题,更是一个发展问题。治理的好坏直接关系发展的好坏。文献研究表明,治理[1]及其相关的理论、方法[2]等研究在全球化效应下已拉开帷幕并愈演愈烈,对其的研究无疑具有深刻的时代性特征。针对传统的[3]以联合国机构、IMF等为主导的全球治理机制在应对金融危机、贫富差距、恐怖活动等问题上愈来愈显乏力的疲势,目前在发展中国家兴起了包括新新合作、南南合作等现象,意味着这种新的治理将愈来愈成为世界下一步发展中的一支主导性力量。在此背景下,一带一路的提出反映了以中国为代表的新兴市场国家主动参与全球治理的决心,沿线各国积极倡导推进一带一路建设无疑就是这场时代运动的产物和方向,从本质上讲具有深刻的时代性与发展性。本文认为一带一路主要是为了应对全球经济下行的现实压力,进一步推进全球化机遇共享而提出的一项发展方案。

一、 “一带一路沿线国家治理:总体情况

治理对于国家发展的重要性不言而喻,尤其在转型的时代。目前各国的治理一方面积极探索如何摆脱传统国际事务性治理机制的约束条件,积极搭建合作平台,因此就从根本上扭转了各国政府的施政方向,向着更具善治的方向调整;另一方面,治理本身无论从理论还是实践上来讲都处在初期探索阶段,需要广泛的量化积累来完善其理论科学性,更需要从国家发展的现实角度对其进行验证,对治理指标的效度和信度进行进一步的校验,这也是一带一路国家发展体系指标对于治理量化研究的重要意义之一。

(一)指标选取

一带一路国家发展指标中治理数据选取的是全球治理指标(Worldwide Governance Indicator,下称WGI),从文献分析和现有数据的可得性角度来看,WGI六项指标具有充分被选取的理由,它是目前最具全球性、长期性、权威性的指标。从现有数据来看,WGI覆盖了几乎全世界的213个国家和地区,评估时间自1996年开始至今每年更新,并在1999年首次公布全球治理指标后的十年之间(1996—2009)发布了10次相关分析报告,被大量学者、政府机构等采用,如美国千年挑战对外援助项目声称,要注重援助那些治理良好的国家,并使用WGI中的5个指标及其他11个指标来决定一国是否有接受援助的资格。此外,据世行统计,WGI在风险评估机构与非政府组织也有广泛应用。

(二)指标说明

指标的设计和说明是分析此类综合性指标的基础,WGI将治理界定为传统和制度凭借权威在一国中的实践 Daniel KaufmannAart Kraay and Massimo Mastruzzi2010。包括(a)选举、监督和取代政府的过程;(b)政府有效制定和执行良好政策的能力;(c)对公民的尊重以及管理经济社会相互作用的制度状况。具体来说,WGI[4]抽取了来自33个组织机构[5]35项(2009年前是25项)数据源,基于UCM计算模型(Unobserved Components Model)[6],综合聚类而成了六项指标。值得说明的是,该指标考虑了数据源数量等因素所带来的估算误差,因此较其他指标更具精确性。

说明:参考Daniel KaufmannAart Kraay and Massimo Mastruzzi.Governance Matters VIII: Aggregate and Individual Governance Indicators  1996-2008. The World BankDevelopment Research Group Macroeconomics and Growth TeamJune 2009.pp6.

(三)指标适用性

WGI六项指标具有充分被选取的理由,但也正如这项研究负责人考夫曼所承认的那样,在对该指标的分析与运用中仍然存在被质疑空间和有待改进的地方(Daniel Kaufmann2009)。首先,切忌过分解读(over-interpreted),尤其是在相关的数据分析上,由于误差范围的存在以及指数本身设计上所具有的理论不自洽等缺陷,导致WGI指数在不少层面仍有需要进一步解释或改进的空间[7];其次,作为一种工具,难免在反映特定国家环境层面的具体治理改革等问题上显得迟钝(blunt)而具有一定的失真性和延迟性[8];最后也是最重要的一点,治理指数所呈现出的数据结果可作为一国或地区发展中值得参考的一个层面,而非具有结论性质的断言,如学者所言,单独使用此指标作为评判依据容易产生一些与现实相悖的结果[9]。发展意味着多个层面的共同作用力,治理包括治理指标作为发展的一个层面,反映出的仅是国家或地区发展的一个层面,在政策设计上不应以此为单一依据。

(四)研究范围

基于以上考量,本研究针对一带一路国家治理基本情况说明与特征的分析框架为:第一,数据描述的宏观对比性,即与世界、内部区域之间的对比;第二,由于一带一路沿线大部分属于发展中国家,几乎都处在转型阶段。转型国家理论认为,此阶段的转型主要表现为国家与市场关系的调整,因此我们相应地将分析框架建立在相关的治理类指标与经济类指标对比上,并以此为基础展开进一步探讨;第三,指标运用中遵循去意识形态性原则,即WGI的三个研究领域从一般意义上可以理解为国家或地区的民主化程度、政府治理能力和制度化水平,为了避免指标中潜藏的意识形态对分析所产生的干扰[10],在对民主化程度分析中应适当强化具有中观性的政治稳定与无暴力程度指标的研究,以及制度化水平分析中更多的放在对一国或地区腐败程度的观察上。

1  WGI指标体系与分析框架

(五)基本情况说明

基于ArcGIS10.0软件对WGI进行空间可视化描绘,如图所示,一带一路国家治理的总体水平相对较弱[11]。2015WGI数据中,一带一路国家平均治理水平为44.18,不仅比世界平均水平(50)低5.82,甚至不及发达地区,比如OECD组织、北美地区治理水平的一半,图2中,北美地区治理指数(87.51)优于一带一路沿线国家近两倍。

 

2全球治理指数的空间分布

数据来源:世界银行WGI数据库,北京师范大学新兴市场研究院制图;数值与治理水平正相关,即数值越大,治理越好,全球平均值为50

在六项治理指标中,仅一项政府效能高出平均水平0.43,其余的五项指标较差;相比而言,发达国家分指标超越平均值至少都在25以上。因此,世界的WGI数据分布总体呈现出两极化特征,即以北美、欧洲和澳洲等地区在内的传统发达国家治理指数偏高,均处于75以上,以一带一路沿线国家为代表的发展中国家治理水平不佳。值得关注的是,政治稳定和腐败控制指标与发达地区相比有着显著差异。

 

3全球治理指数六项指标比较

数据来源:世界银行WGI数据库,北京师范大学新兴市场研究院制图

(六)治理指数的空间分布

4描绘了一带一路沿线65个国家六项治理指标的空间分布图,包括反馈问责、政治稳定、政府效能、规制质量、法治、腐败控制。整体上看,一带一路沿线国家表征民主化水平的反馈问责和政治稳定,以及表征制度化水平的腐败控制,这三项指标表现较差;而在表征政府治理能力的政府效能和规制质量两项指标的表现较好。

4  “一带一路治理指数分指标空间分布

数据来源:世界银行WGI数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算并制图

一带一路沿线65个国家中,按水平划分有39个国家属于治理水平较差的国家和地区(治理指数低于50)。表2中显示,以新加坡、波兰为代表的6个国家超过75,达到发达国家治理水平;另外,多达13个国家低于25,此类国家常年遭受政治动荡,恐怖主义长期盘踞,代表国家有也门、叙利亚、伊拉克。

2不同治理水平的一带一路国家列表

 

说明:治理良好与较差标准参考全球治理指标;数据来源:世界银行WGI数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算

按照六大区域划分来看,中东欧19国除白俄罗斯和波黑外,其余17国全部超过全球治理均值,是善治率最高区域;中亚五国治理指数均在50以下,属于治理较差区域;西亚北非19国六项指标差异性最强,最弱项政府反馈与最强项政府效能相差;其他地区数据分布均匀。

 

 5  “一带一路国家治理指数分区域情况

说明*代表蒙俄;数据来源:世界银行WGI数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算并制图

全球治理指标呈现出一带一路国家治理水平较低的总体情况,从六大地区层面上看,中东欧19国治理水平较高,中亚5国治理水平较差,其他区域表现一般。在指标的代表层面,指数由低到高依次为:民主化程度(37.65)、制度化水平(45.06)和政府治理能力(49.82)。

二、 “一带一路” 沿线国家治理:政治动荡

现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱(萨缪尔·P.亨廷顿,2008)。一带一路沿线国家普遍处于这种容易滋生动乱的现代化过程中,根据2014一带一路国家数据[12],有44个国家低于世界人均GDP的平均值(10794美元)、36个国家制造业占比超过世界均值(14.95%)、36个国家处于中等水平的快速城市化阶段(30%-70%)、41个国家全国平均受教育年限超过世界平均值(8.86年)。与此同时,一带一路国家政治稳定与暴力控制程度指标项表现低于全球平均值。而造成政治动荡原因,在很大程度上是来源于这种社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治,而同时政治体制的发展却又步伐缓慢

(一)基本情况说明

利用ArcGIS10.0软件描绘出一带一路沿线国家政治动荡的空间分布特征(如图6所示),然而,政治动荡性绝非图表或数据能够说明,它更多与国家内部或区域之间政治冲突的具体事件、政权转移过程、及其对全球范围所造成的外溢效应有着现实的相关性,比如恐怖活动等一系列事实。

 

 

6 “一带一路政治稳定与无暴力程度指数空间分布图

数据来源:世界银行WGI数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算并制图

 “一带一路沿线国家的政治动荡具有一定的区域性特征。图6所示,以中国、中亚为代表的稳定坐标被西亚北非和南亚为代表的动荡弧所包围。同时,数据显示除中东欧地区表现高于世界均值水平,其他五大地区都处在政局动荡之中,尤其是西亚北非,该地区政治稳定与无暴力程度指数不仅是一带一路国家的最低值(2014年西亚北非政治稳定与无暴力程度指数为25.19, 一带一路国家均值为39.56),同时其政治局势在全球范围来说也是最不稳定的。

 

说明:根据2014年至2016年相关政治事件的总结,北京师范大学新兴市场研究院整理;具体国家按照首字母排序;此处对政治动荡的归纳,参考Sean L. Yom and F. Gregory Gause “Resilient RoyalsHow Arab Monarchies Hang on”Journal of DemocracyVol.23No.4,October 2012,p.80.

3中统计了近两年(2014年至2016年)所发生的抗议和冲突事件,可以看出,一带一路所涉2/3的国家或地区(约46个国家)发生过显著抗议活动,大约一半的国家(约25个)发生大规模抗议并形成冲突,其结果影响至今。大部分抗议活动来自于对本国政府的不满,比如在亚美尼亚,面对民众对政府的普遍不满,总理奥维克阿布拉米扬(Hovik Abrahamyan)主动辞职。除此之外,乌兹别克斯坦任命了新总统,哈萨克斯坦和亚美尼亚总理换人,有分析认为这是后苏联时代中亚地区最大规模的政坛人事变动(杰克·法尔基,2016)。

 

说明:北京师范大学新兴市场研究院根据20152016年所涉国家相关政治事件的总结

4中,2015年至2016年相关国家政治事件有几点值得说明。首先,动荡源区域的西亚北非集中了也门、叙利亚、土耳其等已产生动荡外溢效应的国际性热域,有一组关于叙利亚危机的数据表示,自2011年开始持续五年之久的战争已经造成经济损失1.3万亿美元,相当于西班牙2014年全年的GDP,预计需要7000亿美元的重建费,动荡外溢造成逾400万的难民,致死超过25万人,约280万学生辍学。另外,即便是最稳定的中东欧地区,也面临着除乌克兰危机事件后大国关系再调整政治选择之外的一系列经济增长和社会问题,比如中东欧地区普遍面临高失业率的压力,图7中的2014年数据显示,除摩尔多瓦之外其他18国的失业率全部高于当年世界的平均水平(5.93%),尤其是波黑和马其顿两国有着接近30%的超高失业率,这些都将成为经济社会动荡的巨大隐患。 

 7中东欧国家失业率情况(2014年)

数据来源:2014年世界银行数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算

国内代表性研究“2015一带一路沿线国家安全风险地图(《一带一路沿线国家安全风险评估》编委会,2015)也证实,高级风险国家集中于西亚北非与南亚,并在周边地区形成了相对较高的风险。除国内和地区间的武装暴力活动,恐怖主义[13]是造成此地政局动荡的一大重要因素,据全球恐怖主义数据(Global Terrorism DatabaseGTD)统计,一带一路沿线国家,1970-2014年恐怖袭击事件超过140000次,事件密集区域集中在中东和南亚,分别占世界总量的30%甚至40%以上。最新的数字显示,恐怖主义事件死亡总人数从201211133人增加到201417958人,增长率为61%Zhao Minyan, Dong Suocheng2016)。据全球恐怖主义指数计算分析,大多数一带一路沿线国家处于和平状态,16个在危险状态,7个处在震荡状态,多达10个属于高危的国家(伊拉克、阿富汗、叙利亚、也门、巴基斯坦、乌克兰、埃及、印度、菲律宾、土耳其)。

5  “一带一路沿线安全形势

数据来源: 2015年全球恐怖主义报告(GTI),由恐怖袭击事件(attack)、死亡人数(killer)、受伤人数(injury)、财产损失(damage)赋值综合计算,北京师范大学新兴市场研究院测算;具体国家按照恐怖指数由高到低排序。

这种冲突动荡的形成并非偶然。历史上,一带一路沿线大部分区域地理形势、民族关系、宗教信仰及其复杂,三股极端势力(民族分离主义、宗教极端主义和恐怖主义)长期盘踞滋生,一直以来就是冲突动荡的集中地。这种冲突动荡受现实层面的三类因素影响,即国家内部现代化进程滋生的动荡、地区性格局失衡、极端组织的威胁,而在很大程度上讲,国家内部动荡并非孤立事件,一般是合力作用的产物,具有内生性,重大危机事件往往又成为区域格局重构的导火索。比如阿拉伯之春对阿拉伯国家政局稳定形成的多米诺骨牌效应,直接形成了中东动荡区,动荡区中,也门危机由国内政治斗争逐步演变为武装教派斗争,又升级为伊朗和沙特及其背后支持的各方大国的地区代理人战争,有学者预言,也门危机的加剧很大可能将成为继阿富汗、叙利亚等国之后第五个陷入长期动荡和战乱的阿拉伯国家;南亚的巴基斯坦、孟加拉国和阿富汗等国党派斗争目前来看解决无望;其他的地区,中亚5国受2005年吉尔吉斯斯坦政变影响后,各自进行着艰难的民主化改革,但整体而言不具备成为西亚北非较大规模动荡的基础;东南亚除老挝、文莱、东帝汶、新加坡之外,其他国家在军人排他性政权的影响下,社会政治动荡不断。以也门政府动荡为代表的国家动乱,由于政治权力真空和蔓延的无政府状态,为基地组织半岛分支等恐怖组织拓展活动空间、增强活动能量提供了良机,这是沿线政治动荡的第三类明显动荡源,即恐怖主义,不仅严重影响一带一路格局的稳定,对全球的安全都具有威胁性。

(二)政治稳定与经济绩效

国家发展离不开政治经济的稳定,从政治稳定与经济绩效的对比中我们发现,政治稳定与经济发展具有普遍的正相关性。而且,已有研究表明Adam Przeworski2000,政体类型、经济危机与一国的政治经济发展有关系,尤其与转型国家的关系密切,一带一路沿线国家多为经济欠发达的转型国家,经济水平不高直接影响民主化程度和政治稳定,尤其在全球经济危机后频频爆发的转型危机,正如亚当所言,贫困国家的民主政权非常脆弱,特别是受到经济危机打击的时候,阿拉伯之春、乌克兰政变等事实也证明了这点。

 

8政治稳定与经济绩效的关系

数据来源:2015年世界银行数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算;为了突出相关性呈现,右图剔除的君主国家是经济绩效突出的6个君主专制类国家,以及新加坡和以色列。

按照图8中呈现出的关系将其分为(a)君主国家、(b)两者关系稳定良好、(c)关系不明显、(d)动荡源国家。进一步发现,经济水平较高的(高于10000美元)国家其政治稳定性也较强,图中的(a)和(b)部分,除哈萨克斯坦和君主国以外,其他18个经济发达国家稳定指数均在60以上。其中,经济绩效表现显著的8个国家(高于20000美元)除了新加坡和以色列以外,其他6个都是特殊的君主专制类政权,这几乎涵盖所有一带一路沿线的实权君主国家,如表6所示的,包括沙特阿拉伯、巴林、科威特、卡塔尔、阿联酋、文莱均属于此类君主专制国家,也被称为非民主化的苏丹式政权”[14],即使新加坡也存在执政党(人民行动党)一党独大的局面,因此,政体在其中起到一定的作用。这点也符合经济发展水平与权威政治体制转型(死亡)的几率之间存在一种非线性的型关系(Adam Przeworski2000)的研究结论,即经济发展水平很低和经济发展水平很高的情况下,权威整体生存可能性较高。基于政权特殊性,这类内部均衡型国家的经济发展几乎不受政治稳定的干扰,比如结构单一的石油君主国,此类国家在城镇化发展的表现极好(有7个国家已进入高水平城镇化阶段,城镇化发展超过70%)[15]

6  “一带一路君主制国家一览

 

说明:君主国家,即君主制政权类型的国家。此类型国家元首为君主,按君主掌握国家权力程度可分为专制君主制(完全掌握)、二元制立宪君主制(是立宪君主制的一种,主导国家政治生活)、立宪君主制(受约束)和议会君主制(无实权,比如英国)。据2015年世界各国民主指数统计167个国家中,有28个君主制国家,其中,一带一路占了12个。

经济水平和稳定度高的另一半国家集中在中东欧地区(9个),归类为和平“+”类型的国家(“+”表示稳定,“-”表示脆弱);有着高的稳定性但经济水平较低的几个国家(蒙古、马尔代夫、不丹、老挝),存在经济结构单一、GDP增速缓慢等问题,抵御危机的能力也较低,比如马尔代夫制造业占比为3%,对旅游产业严重依赖的经济发展模式,使其丧失了抵御金融危机、海洋灾害等风险的能力;不丹也同样属于依赖型经济的国家,严重依赖国际援助和旅游业。

 

9和平稳定类国家指数对比

数据来源:2014年世界银行数据库;结构指数由结构类指标计算所得,指标包括城镇化率和制造业增加值占GDP比重;北京师范大学新兴市场研究院测算。

其他44个国家的经济水平较低(低于10000美元),即图8中的(c)区域,数据的线性关系不明显,因此,我们尝试从政体、结构、公民社会基础等相关的其他方面进行说明。从世界范围内统计的数字来看,没有一项研究能够表明政权转型或政变的发生几率与具体的经济收入水平有明确的关系,如同亚当认为的权威政权消亡不能从经济发展水平进行解释,有的经济发达地区的权威政权继续存在,并且在经济危机中的更不容易受到过度影响,我们很难预测下一次经济危机的时间和规模,从这个角度来看,这类国家经济水平较低、民主化基础薄弱,由经济危机而引发政治动荡的可能性较高,将其归类为一般类型国家(33个),尤其是规模较小的国家,并且这一点已经在大多数发展中国家的转型进程中得到实践验证,比如2005年吉尔吉斯斯坦政变后中亚各国转型艰难、2011阿拉伯之春影响后中东局势继续混乱等等的一系列事件。因此,我们认为在大部分发展中国家,一般来说经济危机对于那些规模较小且经济依赖性较大、结构单一的国家影响更大。基于以上判断将此类国家参考规模指数和结构指数分为两类(一般“+”和一般“-”)。


10一般类型国家指数对比

数据来源:2014年世界银行数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算

暴力和经济落后之间有着无可争辩的正相关关系,数据上表现最差的10个国家(叙利亚、也门、阿富汗、伊拉克、乌克兰、巴勒斯坦、巴基斯坦、黎巴嫩、埃及、土耳其)均属于高危国家,几乎所有数据都能表明此地政治动荡的长期性和常态化,在这种高度危险和不稳定环境中,经济增长和民主化的基础荡然无存,进一步发展的前景遥不可期。

7政治稳定与经济绩效关系中的三类国家

 

 

说明:具体国家按照政治稳定与无暴力指数由高到低排序

综上认为,一带一路政治动荡主要受以下三大现实影响,第一,国内政局动荡与政党更迭使部分国家面临严重的政治风险,包括缅甸、斯里兰卡、孟加拉国等亚洲国家出现的政府更迭;第二,地区冲突仍未出现根本性缓解,比如乌克兰危机、叙利亚伊斯兰国问题、也门冲突等热点地区的战乱与动荡,对震荡源集中的危险型国家及周边国家造成不利影响;第三,恐怖主义等极端势力长期盘踞于此,伊斯兰国组织、IS组织、基地组织表现活跃;总的来说,自2015年以来,地缘政治危机的扩散效应更加明显,主要集中在西亚北非、中东欧以及亚太地区,这几乎涵盖了所有一带一路沿线国家和地区。

三、 “一带一路” 沿线国家治理:腐败严重

(一)基本情况说明

WGI数据中显示,表征制度化水平的腐败控制指数表现明显较差,低于全球的平均值,腐败严重国家集中在中亚、南亚地区。在腐败方面颇具权威性的数据是全球清廉指数Corruption Perceptions Index)[16],在其 2015年对167个国家形成的排名中,有8一带一路国家排名垫底[17],39个国家的清廉指数低于全球均值[18];按排名将腐败程度依次分为一般、严重和恶劣三个等级发现,与WGI中腐败控制指数表现一致,大部分国家正在遭受严重或恶劣的腐败问题。其中,中亚5国排名整体靠后[19],腐败程度恶劣;西亚北非呈现两极化,8个国家腐败程度一般,7个国家腐败恶劣,其中的三个国家(叙利亚、也门、伊拉克)排名垫底;中东欧除了乌克兰(130名)外其他国家排名处于一般和严重的程度;东南亚各国的排名较为靠后,处于严重或恶劣的程度(除了新加坡8名、马来西亚54名);南亚的阿富汗全球排名倒数第二,其他各国处在一般和严重的程度(除不丹27名)。

8  “一带一路沿线腐败程度

 

 

说明:清廉指数排名高低即清廉程度的高低,与腐败程度成反比关系,即排名越靠后的越腐败;2015年清廉数据统计的167个国家中,包括62一带一路国家,由于缺少数据源(清廉指数国家的评价标准需要具备至少3个数据源)目前暂缺文莱、马尔代夫、巴勒斯坦;腐败程度用以表明一国在全球中的腐败表现,按排名依次分为三个等级;具体国家按照腐败程度由高到低排序。

(二)腐败与经济、社会、制度

学界对于腐败与经济的关系探讨由来已久,一般的,认为腐败对于经济发展具有阻碍作用,图11中也证实,无论在世界还是一带一路国家都显示出这种规律,即更少的腐败与更好的经济水平。然而亚洲悖论等相关研究所提出的腐败是经济发展“润滑剂”,值的反思


11清廉指数与经济绩效的关系

数据来源:2014年世界银行数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算

11发现,具有超高GDP增速(7%以上)的8个国家中清廉指数均低于40,同样存在严重的腐败,例如土库曼斯坦、缅甸、印度。而清廉度较高的国家(清廉指数高于4025个国家)GDP增速都保持在1.5%7%之间,包括大部分的君主国和中东欧国家。由此我们认为一带一路的腐败与经济发展间存在复杂的非线性关系,受更多其他的包括法律、教育等因素的影响。

 

 

 12清廉指数与教育的关系

数据来源:2014年世界银行数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算

从教育与腐败的关系来看,二者在一定程度存在正相关联系,图12中,清廉程度较高(清廉指数≥40)的国家平均受教育年限都在7年以上,有着较少受教育年限的国家(低于6年)通常也是腐败严重的,比如也门、缅甸、孟加拉。与上述观点一致,教育对腐败产生的影响也不是最主要的,那么,无论是经济绩效、教育等方面对腐败所起的作用,亦或是腐败对其造成的影响,都脱离不了一国的制度环境,因此我们尝试从现实层面结合制度变迁来做进一步分析。

由于腐败数据主要是通过测量民众的腐败感知来考察一国的腐败水平,然而腐败感知并非腐败水平,比如中东欧在腐败治理方面的数据结果表现较好,但实际也存在严重的国家俘获等腐败现象。如乌克兰前总统亚努科维奇政党偷窃国家财产预计高达75亿美元(Chris Sanders2016),与此相关的数据不胜枚举。在现实层面,一带一路沿线国家中,尤其是中亚、南亚、东南亚国家难以治理的腐败问题尤其严重。世界银行将腐败定义为以公共权力谋取私人利益world bank1997),然而被冠以政治之癌润滑剂等称号的腐败,与经济增长、社会公平、政治制度等关系密切(肖汉宇,公婷,2016),这种关系的边界模糊性使得腐败在国家或地区中的现实表现远非相关定义的那般简单。例如腐败指数表现最差的中亚地区,各国自上而下的生活都离不开这种影响,颜色革命的爆发很大程度上抵制的就是国家长期由总统一人经营[20]状态下腐败滋生为社会带来严重的消极性,而灰色收入业已成为当地居民维系家庭生活的主要来源[21];中东地区表现更甚,由经济问题引起的一系列政治动荡表明当地腐败现象已蔓延并固化为将政治资本转化为个人资本的家族腐败问题[22];东南亚也是世界上腐败现象最严重的地区之一;对此各国一直以来采取相应措施但仍未能见效。一般的,短期腐败可以被视为政府干预手段中所难以避免的负外部性现象,但屡禁不止,愈反愈狂就与制度高度相关。

数据来源:2015年由经济学人信息社编制的民主指数(Democracy Index),以上排名是对167个国家评估所得。

制度层面的分析认为,以中亚为代表的大多数一带一路沿线国家以及新兴市场国家处于国家转型阶段,期间凸显的腐败问题是这场以制度变迁为核心的转型后果。这场制度变迁在转型的特殊时期有着深刻的历史多重性,主要体现在从村民型或臣民型向参与者型[23]的政治文化过渡,从传统型或魅力型个人权威向法理性政权的政治制度过渡。如同比较政治学家劳伦斯·迈耶等认为的那样,现代政治体系会受国家历史,尤其是政治文化的影响,新兴市场国家在转型前都不同程度存在长期的战乱冲突、被压迫、被殖民等历史,由此所塑造的政治文化与现代参与者型的公民社会文化相距甚远,为腐败保留了深刻的公民基础;加之国家政权多为个人权威的魅力型政权类型,表9中展示,一带一路沿线超过20个国家属于专制民主类型,此类型国家多为威权政治的治理体系,在这种治理体系之下的传统政治文化、政权类型与现代政治体系多重发展悖论的制度设计漏洞成为了腐败滋生的制度温床。以中亚地区为例,自上世纪转型开始,国家在政体上吸收了西方国家的制度设计,但由于长期的政治文化惯性等非正式规则的固化难以适应这种拿来的西方化治理模式,而在政治结构上仍然保留了以总统为核心的治理结构。总统核心治理是个人权威主义的产物,属于魅力型政权类型,但这种类型的政权与拿来的西方法治型政治体系间存在严重的相悖,必然带来大量影子经济与腐败现象,这也是导致反权威主义运动的颜色革命的根源所在(杨恕曾向红,20062007)。同样的腐败问题在东欧和独联体国家也以不同的面貌出现,并产生了一批关于转型经济的腐败问题研究成果Joel.Hellman,Geraint Jones, Daniel Kaufmann and Mark Schankerman, 2000。转型国家中产生的无论制度性腐败还是国家俘获性问题,在目前一带一路沿线国家,尤其是新兴市场国家中都是一个不容忽视的重要问题。

四、 “一带一路 沿线国家治理:政府主导

(一)基本情况说明

相较于发达国家在指标上面表现出微弱的差异性(1.4-7.3之间)而言,一带一路国家在三个领域(政府治理能力、民主化程度、制度化水平)表现出较强的差异,尤其是在政府治理能力上面的数据较其他两项表现更好,高于民主化程度12.2,比制度化水平高出4.8。这就意味着政府作为一国治理主体,其地位和能力较其他地区的国家更加突出,也就是说,一带一路国家多处在以政府为主导的治理体系当中,超过40个国家近五年政府效率指数处于上升状态。在一定程度上,反映出了在现实转型中各国政府积极的改革意愿,以及相应推进现代化的改革方针战略,这点已经得到相关理论及实践的检验。

 

 

13政府治理能力与经济绩效

数据来源:2015年世界银行数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算

(二)政府治理与市场、社会

WGI认为良好的政府治理能力强调政府提供公共服务的能力与推进私人部门发展的能力,从本质上讲与我们目前所强调的治理能力及治理体系现代化要求一致,即政府与市场、政府与社会关系呈现出相互推进、良性循环特征。政府与市场方面,在图13中,政府治理能力与经济绩效间具有正相关关系,尤其体现在政府为推进私人部门发展而建立良好营商环境上面。

10 政府治理能力指数前五名与后五名国家

数据来源:2015年世界银行数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算

营商环境指数(doing business),亦称为营商软环境(董志强,魏下海,汤灿晴,2012),即对消费者、股东和公众的权益加以保护同时又不给企业造成过度负担的法规,可以为私营经济部门的繁荣发展创造一个有利的环境。注重政府对于营商的监管,认为良好的营商监管一方面要求高效的监管程序,另一方面要求有力的制度以及建立起透明、可执行的规则。而营商环境与制度两者的关系往往显得较为复杂,就是说政府为了推动私人部门发展而指定的政策或制度产生了良好的营商环境,还是经济发展到一定程度而促进公共部门监管制度的完善。对此大量文献研究表明,欠发达地区为了更快实现经济发展,往往与政府推行的政策或制定的制度有直接关系,即大多数发展中国家的制度对其营商环境,较发达地区而言,起着尤为明显的作用。

 

14政府治理能力与营商环境、健康

数据来源:2014年世界银行数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算

除了监管职能,另外的公共服务职能主要反映的是政府与社会的关系。在此范畴内,政府治理能力与教育、健康呈现出明显的正相关性,如图14所示的,尤其与健康的关系紧密,而与就业率(失业率)的关联度不大。

综上,一带一路国家治理总体水平相对较弱,并且具有明显的两个特征,即政治动荡与腐败严重。一带一路沿线国家普遍处于容易滋生动乱的现代化过程中,社会变革剧烈,同时,严重的腐败问题不容忽视,我们发现,一带一路国家的腐败与经济、教育、和制度有着复杂的关系,尤其在制度层面,威权政治的治理体系在传统政权现代化转型过程中,所存在的制度设计漏洞是滋生腐败的关键。结合一带一路国家多处在以政府为主导的治理体系当中,这种政府主导性能够通过建立良好营商环境来推进市场的发展,建立健全社会保障体系,尤其在教育和健康的方面所起的作用。

 

 

参考文献

[1]  Chris Sanders. “What’s Next for Ukrainein Asset recovery, civil society, Europe and Central Asia, 16 December 2016.

[2]  Daniel KaufmannAart Kraay and Massimo Mastruzzi. The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical IssuesWorld Bank Policy Research Working Paper No. 5430.Sept.2010.pp4.

[3]  Daniel KaufmannAart Kraay and Massimo Mastruzzi. Governance Matters VIII: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996-2008. The World BankDevelopment Research Group Macroeconomics and Growth TeamJune 2009.pp6.

[4]  Francis Fukuyama. What is GovernanceGovernance: An International Journal of PolicyAdministrationand Institutions, 2013, 26(3): 347-368; alesina a. enrico spolaore. the size of nations. Cambridge: the mit press,1997.

[5]  Sean L. Yom and F. Gregory Gause Ⅲ, Resilient RoyalsHow Arab Monarchies Hang onJournal of DemocracyVol.23No.4, October 2012,p.80.

[6]  Zhao Minyan, Dong Suocheng, Assessment of Countries’ Security Situation along the Belt and Road and Countermeasures. Bulletin of Chinese Academy of Sciences, 2016,31(6):689-696.

[7]  []萨缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:上海世纪出版集团,20087):31-32.

[8]  志强,魏下海,汤灿晴.制度软环境与经济发展[J].管理世界20124):9-12.

[9]  何高潮.政治制度与经济发展关系分析:比较政治学的新视野[J].管理世界,20054):155-166.

[10]  马克思·韦伯著,林荣远译.经济与社会[M].北京:商务印书馆,1997241.

[11]  肖汉公婷.腐败研究中的若干理论问题[J].经济社会体制比较,2016248-60.

[12]  杨恕,曾向红.中亚各国制度变迁的政治文化动因[J].俄罗斯中亚东欧研究,2007616-25.

[13]  周雪光.国家治理规模及其负荷成本的思考[J].吉林大学社会科学学报,201315-8.

[14]  曾向红杨恕.社会运动理论视角下的颜色革命”[J].俄罗斯中亚东欧研究,2006257-65.


 

附录1  “一带一路沿线国家治理基本情况(2010—2015年)

 

 

数据来源:世界银行WGI数据库,北京师范大学新兴市场研究院测算;排名越高治理水平越高。


附录2  “一带一路沿线国家恐怖指数2015年)

 

数据来源:经济与和平研究所(Institute for Economics and Peace,简称IEP)编制,北京师范大学新兴市场研究院测算;排名越高恐怖程度越高。


附录3  “一带一路沿线国家清廉指数2015年)

 

数据来源:透明国际(Transparency International,简称TI,全球著名非营利性反腐败组织)编制,北京师范大学新兴市场研究院测算;排名越高越清廉。

 


附录4  “一带一路沿线国家民主指数2015年)

数据来源:经济学人信息社编制,北京师范大学新兴市场研究院测算;排名越高民主程度越高

 

[1]治理(governance)英语词源的出处是拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。1989年世界银行发布的《撒哈拉以南:从危机到可持续发展》“治理,到处是治理”(Frederichson,H.G.2005)情境的开端为标志,“治理”受到关注。
[2]由于治理的抽象性,治理的运用正处于一个被大量滥用和误用的阶段,为了减少治理的抽象化、泛滥化理论运用缺陷,自20世纪90年代互联网信息技术时代开始,治理量化也拥有了更科学的计算方法,与治理有关的评估项目开始增加。国际上看已有包括联合国奥斯陆治理中心负责的UNDP、世界银行的WGI、Metagora、WGA等十多项评估项目。
[3] “传统”在此被作为一个时间的概念引入,源自韦伯对统治权力合法性的论述。

[4]WGI相关参考http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home.
[5]包括公司和个人的调查、商业风险评估机构的评价、多边援助机构、其他公共部门和组织机构。
[6]UCM模型是STATA统计中用于估算一组不可观察成分参数的模型,即不可观察成分模型。它将一系列时间序列分解为趋势性、周期性、循环性、特殊成分,同时也考虑了外生变量的因素。作为自回归积分滑动平均模型(Autoregressive Integrated Moving Average Model,简称ARIMA模型)的一个替代工具,UCM模型为妥善处理和分解问题提供了一个灵活的、正式的分析方法。

[7]比如,弗兰西斯·福山针对全球治理指标在政府质量的自主性层面提出过明确质疑,认为目前的治理定量测量存在治理概念界定不清的重大缺陷;又比如指标中并没有将治理规模大小的影响性考虑在内,而不少研究成果已经证明,治理规模是治理测量的重要维度之一。参见Francis Fukuyama. What is Governance?Governance: An International Journal of Policy,Administration,and Institutions,2013,26(3):347-368;alesina a. enrico spolaore. the size of nations. Cambridge:the mit press,1997;周雪光.国家治理规模及其负荷成本的思考[J].吉林大学社会科学学报,2013(1).
[8]比如中国的全球治理指数排名不乐观,尤其在前两项涉及言论表达、责任性等方面尤为弱势,但是中国政府在改革开放短短30年中进行了六次行政管理体制改革,改革就大量管理机构进行了调整合并的同时还在市场化方面进行了有效的推进,尤其在金融危机之后,中国的表现明显优于传统的诸如美国等西方发达国家,而WGI指数排名则远落后于西方发达国家是难以让人信服的。
[9]比如孟加拉国六项治理指标得分在世界的排名一直明显的低于低收入国家平均水平,尤其是腐败控制指标更是接近透明国际腐败指标末端。然而,如此糟糕的治理质量却在经济社会发展中有着相对较好的表现。这就是WGI等指标工具未能反映特定环境的缺陷所致,孟加拉国是一个人口稠密的同质社会,创新的方式或举措能够快速传播、开展,虽然治理排名靠后,但事实上的发展却很显著。参见臧雷振.治理定量研究:理论演进及反思[J].国外社会科学,2012(4):11-16.

[10]在实践层面,目前存在实质民主与形式民主有效性之争,学界中更是围绕不同世界观展开了旷日持久的民主之争,既有福山断言的“历史的终结”,又有亨廷顿的“第三波”。
[11]根据宏观对比研究框架的要求,研究主要以2015年WGI各国的相对位次数据进行测算,文中关于治理水平的描述也以此为依据。

[12]数据来源于世界银行,2014

[13]恐怖主义事件是非政府组织为了实现政治、经济、宗教或社会等目标通过威胁、强迫或恐吓手段制造的违法或刑事犯罪性质的暴力、威胁或破坏活动。参见http://www.imo.org/

[14]最早由韦伯提出“苏丹式政治”,即世袭家长专制政权(Patrimonianism)中极端类型之一。
[15]数据说明:主要以2015年数据为标准,在与结构指数、教育和健康等其他类数据的比对以2014年数据为准。

[16]数据来源:www.transparency.org/cpi2015.
[17]排名全球倒20的“一带一路”国家:缅甸147名、柬埔寨150名、乌兹别克斯坦153名、叙利亚154名、土库曼斯坦154名、也门154名、伊拉克161名、阿富汗166名
[18]清廉指数从0——100,数值越大越清廉,其中39个国家的清廉指数不大于全球均值(43)。
[19]哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦并列123名、塔吉克斯坦136名、乌兹别克斯坦153名、土库曼斯坦154名。

[20]吉尔吉斯斯坦总统库奇马在位10年(1994年至2004年),任职期间个人独揽大权造成一系列个人行为色彩浓重的后果,也被称为“超级总统”现象。
[21]中亚国家居民平均工资只有几十到几百美元,这样的收入远低于维系一个家庭所需要的收入。
[22]比如埃及穆巴拉克统治后期,年腐败金额高达800亿埃镑。

[23]根据阿尔蒙德等学者将政治文化分为三类:参与者型、臣民型、村民型。前者即所谓公民社会的文化类型,后两者相反属于体制疏远、政治冷漠和怀疑、国家认同感不高,村民型比臣民型更加远离政治和国家。

转自《经济研究参考》2017年第15期第45—69页





 

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